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農地產權:如何才能讓不動產“動起來”?
 發布者: admin   發布時間: 2016-03-25   瀏覽:713 次   文字:【】【】【

文丨黃奇帆


作者信息:重慶市委副書記,市政府市長


原標題:


重慶市長黃奇帆:地票制度實驗與效果


土地是財富之母,土地制度是國家的基礎性制度,農村土地制度改革事關我國經濟社會發展全局。黨的十八屆三中全會提出,建立城鄉統一的建設用地市場。2015年1月,中央就農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點等工作發布了指導意見。這是推進新一輪農村土地制度改革的頂層設計。近年來,重慶市按照中央賦予統籌城鄉綜合配套改革試驗區的要求,探索建立了地票交易制度并付諸實踐,受到社會廣泛關注。


地票制度設計的政策理論問題


2008年,重慶報經中央同意,成立農村土地交易所,啟動了地票交易試點。我國國情,決定了必須實行最嚴格的耕地保護制度。將農村閑置的宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、公共設施用地等集體建設用地復墾為耕地,無疑會盤活農村建設用地存量,增加耕地數量。按照我國土地用途管制制度和城鄉建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡的要求,增加的耕地數量就可以作為國家建設用地新增的指標。這個指標除優先保障農村建設發展外,節余部分就形成了地票。按照增減掛鉤政策,地票與國家下達的年度新增建設用地指標具有相同功能。通過交易,獲得地票者就可以在重慶市域內,申請將符合城鄉總體規劃和土地利用規劃的農用地,征轉為國有建設用地。


這一制度創新,從系統化的層面看,主要基于三方面的理論邏輯。


地票制度是被異化城鎮化路徑的正常回歸。全球城鎮化的普遍規律是,城市建設用地增加,農村建設用地相應減少,但農耕地不僅不會減少,還會有所增加。究其根源,城市居民人均居住生活用地約100平方米,而農村則在200—300平方米左右,農村人均用地量約為城鎮的2.5倍。理論上講,一個農村居民進城后,可節約用地150平方米左右,如果將其復墾,耕地必然增加。


我國城鎮化卻出現了與這個普遍規律相悖的情形。2000—2011年,全國1.33億農民進城,城鎮建成區面積增長76.4%,但農村建設用地反而增加了3045萬畝。耕地年均減少約1000萬畝,直逼18億畝耕地紅線。出現這一問題,其癥結在于城鄉二元分割的土地制度。我國法律規定,城市土地屬于國家所有,農村土地除非國家征收,不得轉為城市建設用地。農民進城后,留在農村的建設用地退出渠道淤塞,城市又不得不為其匹配建設用地。這樣的“兩頭占地”,導致城市建設用地剛性增加,農村建設用地閑置。城市建設用地剛性增加是以減少農耕地為前提的。因而,耕地保護陷入了只減難增的局面。


重慶鼓勵外出務工、安居農民在符合規劃的前提下,自愿將閑置宅基地復墾,形成地票后到市場公開交易。這就為農民自愿有償退出農村宅基地開辟了一個制度通道。它有助于推進土地城鎮化和人口城鎮化協調發展,為破解我國的“土地困局”提供了一條路徑,是順應城鎮化發展普遍規律的。



地票證書


地票制度是產權經濟學的創新實踐。我國土地制度與西方國家有著本質區別,農村土地為集體所有,農民雖有使用權,但無處分權。土地產權制度的特殊性決定了必須實行嚴格的用途管制,并由政府代表社會進行管理,以確保公共利益和長遠發展。


由于我國農村土地集體所有制產權模糊,導致出現了“人人有份、戶戶無權”的狀況,土地產權很難“動”得起來。地票制度正是針對農村建設用地比較模糊的產權狀況,進行確權分置:土地所有權歸集體,將土地使用權視為一種用益物權歸農民,所有權與使用權按比例獲得各自收益;并將耕地復墾驗收合格票據化形成的地票,交由政府設立的土地交易所組織市場交易。這樣,就把農村閑置的、利用不充分的、價值很低的建設用地,通過指標化的形式,跨界轉移到利用水平較高的城市區域,從而使“不動產”變成了一種“虛擬動產”,用市場之手把城鄉之間連了起來,實現了農村、城市、企業等多方共贏。



重慶地票交易流程


地票制度是恪守“三條底線”的審慎探索。土地是農民的命根子。中央反復強調,推進農村土地制度改革,必須“堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線,這是檢驗改革成敗的試金石。


三條底線不能破、必須堅守,是重慶地票制度設計和實踐的基本準繩。我們設置了三道“保險”:一是充分尊重農民意愿,規定宅基地復墾必須是農民自愿,且經集體經濟組織書面同意;農村公共用地復墾必須2/3以上成員同意,不得搞強迫命令。二是科學分配收益,地票價款扣除必要成本后,按15:85的比例分配到集體經濟組織和農戶。集體經濟組織雖然只獲得15%的地票凈收益,但還能獲得復墾形成的那份耕地,不僅不受到任何損失,還有一部分現金收益,充分保護了集體所有權。農戶獲得地票凈收益的大頭,主要是對農民退出土地使用權的補償,切實維護了農民的利益,同時也有增加農民財產性收入的考慮。三是落實土地用途管制,規定地票的產生、使用都必須符合規劃要求,復墾形成的耕地必須經過嚴格驗收,避免了“先占后補”落空的風險,確保了守住耕地紅線。


地票交易的功能作用


重慶地票交易的制度設計,與國家全面深化農村土地制度改革和健全城鄉發展一體化體制機制,在方向上是完全一致的,從探索情況看也是平穩的。過去6年,重慶累計交易地票15.26萬畝,成交額307.59億元,成交均價穩定在20萬元/畝左右。在創新城鄉建設用地置換模式、建立城鄉統一的土地要素市場、顯化農村土地價值、拓寬農民財產性收益渠道及優化國土空間開發格局等方面,都產生了明顯效果。



編者注:參考資料,2008年-2013年間重慶地票交易數據。(資料來源:《重慶市地票跨區域流轉使用制度設計 ——以重慶市與上海市跨區域流轉為例》,馬智利、寧盼盼,《中國房地產》雜志)


有利于耕地保護。地票運行按照“先造地、后用地”的程序,以復墾補充耕地作為城市建設占用耕地的硬性前置條件,體現為盤活建設用地存量,更有利于落實耕地占補平衡制度。重慶農村閑置建設用地復墾后,95%以上面積可轉變為耕地,而地票使用所占耕地僅占63%左右,地票落地后平均可“節余”32%的耕地,使得重慶在城鎮化推進過程中,耕地數量不降反增。為避免出現“占優補劣”現象,我們實施補充耕地等級折算、地力培肥等方式加以彌補。重慶正在細化農村建設用地復墾工程質量標準,進一步明確農用地分等定級和產能核算標準,建立地票生成與落地過程中數量和質量的對應關系,更好地保障補充耕地的數量和質量。


打通了城鄉建設用地市場化配置的渠道。地票制度設計運用城鄉建設用地增減掛鉤原理,但突破了現行掛鉤項目“拆舊區”和“建新區”在縣域內點對點的掛鉤方式,采用“跨區縣、指標對指標”的模式,實現城鄉建設用地指標遠距離、大范圍的空間置換。通過置換,再經過平臺交易,市場的價值發現功能發揮作用,就抹平了城鄉建設用地的價值差異,顯化了邊遠地區農村零星分散集體建設用地的資產價值,讓“千里之外”的農民分享到大都市工業化、城鎮化進程的紅利。


開辟了反哺“三農”的新渠道。復墾宅基地生成的地票,扣除必要成本后,價款按15: 85的比例分配給集體經濟組織和農戶。這一制度安排,在實踐中發揮了“以一拖三”的功效:一是增加了農民收入渠道。重慶農村戶均宅基地0.7畝,通過地票交易,農戶能一次性獲得10萬元左右的凈收益,對他們而言,是一筆很大的財產性收入。復墾形成的耕地歸集體所有,仍交由農民耕種,每年也有上千元的收成。二是推進新農村建設。近幾年,重慶能夠完成數十萬戶農村危舊房改造和高山生態移民扶貧搬遷,就得益于此。三是緩解“三農”融資難題。地票作為有價證券,還可用作融資質押物,并為農房貸款的資產抵押評估提供現實參照系。截至目前,重慶辦理農村集體建設用地復墾項目收益權質押貸款118.79億元,四年增長了20多倍。


推動了農業轉移人口融入城市。近年來,重慶累計有409萬農民轉戶進城,其中相當一部分自愿提出退出宅基地,成為地票的重要來源。農民每戶10萬元左右的地票收益,相當于進城農民工的“安家費”。有了這筆錢,他們的養老、住房、醫療、子女教育及家具購置等問題,都能得到很好的解決。這樣,他們就能更好地融入城市生活。


優化了國土空間開發格局。目前,重慶已交易的地票,70%以上來源于渝東北、渝東南地區,這兩個區域在全市發展中承擔著生態涵養和生態保護的功能,發展導向是引導超載人口轉移,實現“面上保護、點上開發”。而地票的使用,95%以上落在了承擔人口、產業集聚功能的主城及周邊地區。這種資源配置,符合“產業跟著功能定位走、人口跟著產業走、建設用地跟著人口和產業走”的區域功能開發理念,有利于推進區域發展差異化、資源利用最優化和整體功能最大化。


深化地票制度改革需要注意的幾個方面


習近平總書記強調:“改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發展,無不來自人民群眾的實踐和智慧,要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索,推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。”重慶地票改革作為一種先期探索,應當按照中央的要求,完善相關制度,持續深入推進,逐步形成常態化、制度化、法制化的做法。結合地票制度近年運行情況的分析,今后還可以進一步完善三個方面。


優化配置建設用地計劃指標和地票指標。地票具有與國家下達的新增建設用地指標相同的功能,在兩種指標并存的情況下,應該科學確定地票在供地總盤子中所占的比例,這是保障地票制度長期穩定運行的關鍵。地票占比太高,會影響其價值,地票占比太低,節約用地和反哺農村、農民的實際效果又不明顯。


為此,重慶市規定,國家建設用地計劃指標主要滿足基礎性、民生性用地需求,經營性用地一般通過購買地票獲取新增建設用地指標。按照《重慶市土地利用總體規劃(2006—2020)》,考慮到人口流動帶來的城鄉建設用地增減趨勢,2020年前,重慶將完成近20萬畝農村建設用地復墾任務,每年約有3萬畝,恰好與地票需求規模相當,地票制度運行是可持續的。



編者注:參考資料,2008年-2013年間重慶土地供應情況。(資料來源:《重慶市地票跨區域流轉使用制度設計 ——以重慶市與上海市跨區域流轉為例》,馬智利、寧盼盼,《中國房地產》雜志)


準確把握地票制度的適用范圍。地票制度必須是城鄉建設用地指標遠距離、大范圍置換,就近城鎮化并不適用,也無任何意義。這是因為,城市近郊農村土地潛在價值本身就比較高,通過征地動遷,農民即可獲得較高的經濟收益,沒有必要搞地票交易。而遠郊農村的閑置建設用地,受區位所限,開發建設機會相對較少,土地價格很低,一旦通過地票交易,就可以突破級差地租的桎梏,充分顯化其價值。


重慶地票主要來源于相對偏遠的渝東南、渝東北地區,也證明了這一點。目前,我國農村集體經營性建設用地入市已進入“試水”階段。城市近郊集體經營性建設用地入市與遠郊地票交易制度若能形成有效配套,就可以讓農民無論離城市較近還是遠居偏遠山區,都能平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。


科學設定地票基準價格和收益分配機制。地票作為城市建設用地的“許可憑證”,其價值是通過土地交易所的市場交易過程而實現價格發現的,其價格必然會受落地區域土地供求關系的影響。我們按照使市場在配置資源中起決定性作用同時更好發揮政府作用的要求,做好兩方面的調控:一是地票在市場中供應量的調控,二是地票上市基準價格的調控。


目前,重慶地票實行每畝17.8萬元的最低交易保護價,就是參考地票生產成本、新增建設用地有償使用費、耕地復墾費等多種因素,綜合考慮農民利益保護與地票落地區域的經濟承受能力而制定的。下一步,我們將根據經濟社會發展水平和地票市場運行情況,適時對基準價格進行調整,既使農民權益得到有效保護,也不至于過度加重城市發展負擔,從而讓地票改革更健康、更可持續地向前推進。


農村土地制度改革是一項系統性、全局性、政策性極強的復雜工程,關乎億萬農民生存根本,關乎城鄉統籌發展,也涉及土地管理法、物權法、擔保法等法律法規的適時修訂。習近平總書記強調,凡屬重大改革都要于法有據,重大改革成果也需要通過法治來鞏固。我們期待,理論界和實務界全面準確掌握重慶地票改革的法理邏輯、操作路徑和配套制度,并提出更有利于實現改革目標的意見和建議,為深化農村土地制度改革、推動城鄉一體化發展做出新的更大貢獻。


轉載自《學習時報》,2015年

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